Por: Fredy Valenzuela Ylizarbe, Estudio Oré Guardia.

Resumen

La decisión del Congreso de la República de ampliar la vigencia del Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo) hasta el 31 de diciembre de 2026, mediante la Ley N° 32537, plantea serios cuestionamientos desde una perspectiva jurídica, institucional, ambiental y de política criminal. Es así que en el presente reporte académico se sostiene que dicha ampliación no solo carece de justificación empírica suficiente, sino que además consolida un modelo de formalización fallido, que notoriamente ha fracasado, y que es funcional a la expansión de la minería ilegal y al debilitamiento del Estado de derecho.

Sobre la base del análisis normativo y de los riesgos identificados en la literatura especializada y en estudios recientes sobre la formalización minera, se concluye que la prórroga del Reinfo genera incentivos perversos, profundiza la inseguridad jurídica y posterga indefinidamente la adopción de una política pública integral y eficaz en materia de pequeña minería y minería artesanal.

Introducción

El proceso de formalización minera integral fue concebido como un mecanismo excepcional y transitorio orientado a lograr, progresivamente la tan ansiada formalización de la pequeña minería y minería artesanal (MAPE), y para ello estableció estándares mínimos de cumplimiento ambiental, laboral y administrativo. 

A más de dos década después de iniciados los distintos regímenes de formalización¹, los resultados acumulados evidencian, según cifras oficiales, que, de los 84 mil mineros artesanales o pequeños mineros que se inscribieron en el Reinfo, solo el 2.4% se llegó a formalizar². Actualmente, según la web del Minem, existen 31,632 registros en el Reinfo, de los cuales 8,070 se encuentran suspendidos³.

En este contexto, la aprobación de la Ley N° 32537, que amplía la vigencia del Reinfo hasta el 31 de diciembre de 2026 –o hasta la entrada en vigor de una eventual Ley MAPE–, genera la siguiente interrogante: ¿Resulta razonable y constitucionalmente legitima la ampliación del Reinfo frente a la evidencia acumulada sobre su ineficacia?  

En el presente reporte se evalúa esta cuestión de manera crítica e interdisciplinaria –se consideran los riesgos legales, ambientales y sociales ligados al Reinfo–, y se evalúa si la decisión legislativa mencionada resulta compatible con los principios de razonabilidad, eficacia normativa, seguridad jurídica y la protección de bienes jurídicos fundamentales. 

Marco normativo de la ampliación del Reinfo

La Ley N° 32537 modifica el art. 6 del Decreto Legislativo 1293, y extiende la vigencia del proceso de formalización minera integral hasta el 31 de diciembre de 2026. La citada ley establece, además, una serie de disposiciones complementarias, que pueden ser consideradas como positivas, y que están orientadas, principalmente, por un lado, al censo nacional de la pequeña minería y minería artesanal y, por otro, al sinceramiento obligatorio de la ubicación real de sus operaciones en un plazo máximo de 120 días. Esta última exigencia resulta sumamente importante para establecer si existe correspondencia entre el lugar en que vienen realizando la actividad minera y la zona que se ha indicado al inscribirse en el Reinfo, lo que permitirá, incluso, determinar si existe o no superposición con las concesiones otorgadas por el régimen ordinario a otras personas. 

A partir de una lectura sistemática de la ley, se entiende que asume como cierto que el proceso de formalización no ha culminado por deficiencias operativas subsanables o superables mediante una nueva prórroga, es decir, para que la ampliación resulte justificada, el legislador considera que sí es posible reencausar el camino y lograr la formalización en un año. 

No obstante, la premisa de la que parte el legislador –no podría ser otra porque implicaría reconocer que se está ampliando a sabiendas de que no va a funcionar– no resulta razonable a la luz de la evidencia empírica que existe ni mucho menos de los diagnósticos técnicos existentes, que muestran que el Reinfo ha operado, en la práctica, como un régimen no solo de tolerancia prolongada de la informalidad, sino que fundamentalmente ha permitido encubrir, en no pocos casos, actividades de minería ilegal.

El Reinfo como régimen de excepción prolongado y los riesgos asociados

El Reinfo fue diseñado e implementado, al ser un régimen excepcional, con una vigencia determinada, sin embargo, las constantes y sucesivas modificaciones han desnaturalizado su finalidad inicial y lo han convertido en un régimen de excepción permanente. Esta situación ha generado consecuencias graves en clave de legalidad, previsibilidad y eficacia regulatoria.

La inscripción en el Reinfo no constituye un título habilitante para el ejercicio de la actividad minera. Sin embargo, en la práctica, ha sido utilizada como una fuente de apariencia de legalidad que ha limitado la fiscalización administrativa y penal. De este modo, un instrumento concebido para facilitar la transición hacia la legalidad, ha terminado generando un espacio normativo ambiguo, en el que las fronteras entre informalidad e ilegalidad se hacen tenues.

Esta prolongación indefinida del régimen excepcional afecta la previsibilidad normativa y debilita la confianza en el ordenamiento jurídico, debido a que el mensaje que transmite es que el incumplimiento sistemático de obligaciones, legales, ambientales y sociales, puede ser tolerado mediante prórrogas sucesivas, sin consecuencias efectivas. Fomenta la informalidad permanente, incluso la ilegalidad.

Riesgos estructurales generados por el Reinfo

El riesgo que genera el Reinfo no se reduce a la minería ilegal, sino que también trae consigo otro tipo de riesgos que son igual o más nocivos que el mencionado delito, de ahí que, cuando se evalúe otra prórroga, deban ser considerados necesariamente, con el fin de que se tenga pleno conocimiento del real impacto que generan estas ampliaciones.

Riesgos legales y de seguridad jurídica

Uno de los principales problemas del Reinfo ha sido la generación de una falsa apariencia de legalidad. Resulta evidente, aunque traten de maquillarlo de manera intencionada los que se encuentran a favor de este, que la inscripción en el registro no equivale a un título habilitante para la actividad minera, pero en la práctica, a pesar de ello, ha sido utilizada como un escudo frente a la fiscalización administrativa y penal –ha impedido investigaciones penales y también interdicciones contra la minería ilegal, incluso de personas que se encuentran con el Reinfo suspendido–. 

La situación descrita ha afectado el principio de legalidad y también ha generado graves conflictos con titulares de concesiones en las que se está realizando actividad minera pese a la existencia de superposición –el 64% de los mineros informales ocupan las concesiones de terceros⁴–, también con los propietarios y posesionarios de predios superficiales, pues, al parecer, se tiene la idea de que el Reinfo lo puede todo: permite realizar labores en concesiones ajenas y apropiarse de propiedades y posesiones que no son de los “mineros informales”.

Visto así, la reiterada ampliación de plazos –esta es la quinta– ha convertido lo excepcional en permanente, lo que supone la afectación de la previsibilidad normativa y debilita la confianza en el ordenamiento jurídico, generándose una evidente incertidumbre jurídica, pues los mineros formales y los órganos persecutores del delito no conocen con certeza hasta cuándo subsistirá el Reinfo. De este modo, desde una perspectiva constitucional, la situación descrita resulta incompatible con el principio de seguridad jurídica y con el deber del Estado de garantizar un marco normativo claro y predecible.

Riesgos ambientales

El Reinfo no ha logrado asegurar estándares mínimos de protección ambiental; contrariamente, los datos demuestran que numerosos operadores inscritos han continuado desarrollando actividades altamente contaminantes⁵ –Madre de Dios⁶ y Pataz son ejemplos paradigmáticos–, sin instrumentos de gestión ambiental aprobados ni supervisión efectiva. La prórroga del régimen implica, en realidad, la prolongación de daños ambientales graves e irreversibles por el uso indiscriminado de mercurio y cianuro, que el legislador no ha considerado.

La ampliación del Reinfo hasta el 2026, sin un balance serio de los impactos ambientales acumulados, evidencia un preocupante desconocimiento del efecto de la informalidad en la afectación del medio ambiente y del derecho constitucional a un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida.

Nótese, pues, que insistir con el Reinfo no solo perjudica a las grandes mineras como indebida e intencionadamente algunos promotores del Reinfo afirman, sino que también genera daños ambientales evidentes.

Riesgos sociales

El Reinfo, desde el punto de vista social, tampoco ha cumplido con generar que los operadores mineros (artesanales y pequeños mineros) realicen sus actividades en condiciones de trabajo digno y formal⁷. Y es que es notorio que persisten altos niveles de informalidad laboral, ausencia de seguridad social y condiciones precarias de seguridad y salud en el trabajo, lo que genera lesiones graves a la integridad del personal e incluso la muerte. 

En consecuencia, la prórroga de este régimen promueve y refuerza, de manera consciente, un modelo que normaliza la vulnerabilidad social bajo el argumento de que la formalización es necesaria, pero las cifras determinan que esta es casi nula; por ejemplo, en el 2025, según datos del Minem, en La Libertad solo se formalizaron cinco personas; en Madre de Dios, once⁸. Lo anterior permite afirmar que luchar contra los abusos, reales o ficticios, en el ámbito laboral, al parecer, solo importa cuando se tratan de empresas mineras formales. 

Riesgos vinculados a la minería ilegal y al crimen organizado

Este es uno de los aspectos más críticos y visibles del fracaso del Reinfo. En efecto, su utilización por redes de minería ilegal y crimen organizado es una realidad que ha traído consigo dinero sucio y muertes, así queda demostrado en las noticias que, cada vez con mayor frecuencia, muestran que la minería ilegal y el crimen organizado están asociados a homicidios. 

Y es que la inscripción en el registro ha sido empleada como un mecanismo de fachada para actividades ilícitas, que incluye, principalmente, el lavado de activos, la evasión tributaria y la ocupación ilegal de predios (usurpación). 

Y desde la perspectiva de la política criminal, la ampliación del Reinfo debilita la persecución penal del delito de minería ilegal, al introducir zonas grises normativas que dificultan diferenciar informalidad de ilegalidad. En algunas ocasiones esta dificultad se convierte en impunidad en tanto que se hace una interpretación literal, no sistemática, de la normativa que regula el proceso de formalización. No se considera, por ejemplo, que la actividad minera del “informal” está en una zona restringida o que no existe coincidencia entre las coordenadas de su Reinfo y las coordenadas en las que realmente está haciendo actividad.

Impacto del Reinfo en la política criminal del Estado

La prórroga del Reinfo tiene efectos directos y negativos en la política criminal que el Estado asume frente a la minería ilegal. Y es que la existencia de registros administrativos ha generado una aparente legalidad que, en los hechos, ha actuado como una barrera para la persecución penal efectiva.

Lo afirmado ha sido reconocido en varias oportunidades por el órgano encargado de la persecución de estos delitos. Así, la Fiscalía de Lavado de Activos ha afirmado textualmente lo siguiente: “el mismo Estado convierte en lícitas a actividades que afectan al medio ambiente al otorgar la inscripción en el Registro Integral de Formalización Minera, con el solo hecho de realizar un compromiso de formalización”⁹.

De la misma manera, la Fiscal Superior Coordinadora Nacional de las Fiscalías Especializadas en Materia Ambiental¹⁰ en el 2020 sostuvo que, como consecuencia de las constantes prórrogas y la inclusión de nuevos sujetos de formalización a partir del Decreto Legislativo N° 1351, las Fiscalías Especializadas en Medio Ambiente tienen “la imposibilidad de lograr una sanción penal por la posesión, tenencia, comercialización, y beneficio de mineral extraído y procesado ilícitamente, a pesar de la evidente afectación a fuentes hídricas, suelos y otros componentes ambientales”. Lo anterior ocurre, según la Fiscalía, debido a que existe “una exención de responsabilidad penal para todos los mineros inscritos en el Reinfo, establecida en el Decreto Legislativo N° 1351; que les otorga la condición de informales mas no de ilegales, lo que genera en la práctica impunidad y neutraliza los operativos de interdicción contra la minería ilegal”.

La situación se agrava, según la referida Fiscalía, cuando los organismos competentes (Direcciones Regionales de Energía y Minas y la Dirección General de Formalización Minera) “no excluyen de modo inmediato a los informales que incumplen con sus compromisos, lo que ocasiona en la práctica que mineros ilegales se vean respaldados injustamente por la ley y sigan realizando sus actividades sin mayor control de las autoridades”¹¹.

En esta línea, la Defensoría del Pueblo ha mostrado su “preocupación en atención a la autógrafa del Dictamen recaído en los Proyectos de Ley N° 688/2021-CR, 705/2021-CR y 733/2021-CR, que propone prorrogar la vigencia del proceso de formalización minera integral por tres años adicionales…”¹². Este organismo considera que la “referida prórroga también implicaría dificultades en la persecución del delito de Minería Ilegal”. 

Es más, no hace muchos meses, el Tribunal Constitucional¹³ ha indicado expresamente “en el marco de un proceso de formalización minera, no se debe prescindir de la persecución penal de la minería ilegal”. El voto singular del magistrado Domínguez Haro es incluso más preciso al afirmar que “resulta manifiestamente contradictorio que, desde el Congreso de la República, se insista en prorrogar un régimen de formalización minera que la experiencia empírica ha demostrado que incumple su cometido, toda vez que, en lugar de coadyuvar a la consecución de ese objetivo, sus sucesivas prórrogas únicamente han servido para mantener una inconstitucional situación de impunidad, pues, con su sola inscripción en el Reinfo, el minero informal puede continuar operando y mientras tanto se encuentran exento de sanción penal por la comisión del delito de minería ilegal”. En términos similares se pronuncia en su voto singular el magistrado Monteagudo Valdez.

En consecuencia, los datos objetivos –una porción mínima de formalizados– demuestran que el proceso de formalización, en los términos actualmente regulados, no solo ha fracasado, sino que viene contribuyendo a una serie de riesgos que coadyuva a la proliferación del delito de minería ilegal e incluso ponen en riesgo otros bienes jurídicos de primer orden. En este contexto, resulta inconcebible que el legislador haya insistido en su prórroga.

El principal argumento de los defensores de la prórroga consiste en que su no aprobación generaría zozobra o dejaría sin sustento a miles de familias. No obstante, esta afirmación es inexacta y reduccionista, ya que los verdaderos mineros artesanales o pequeños productores mineros no solo no se benefician de este esquema, sino que también son víctimas de un sistema que, en la práctica, favorece, principalmente, a estructuras de acopio, financiamiento y comercialización ilegal del mineral, muchas de ellas vinculadas a organizaciones criminales.

Finalmente, resulta válido afirmar que el legislador estaría incurriendo en la denominada: falacia de los costes irrecuperables¹⁴, en la medida de que no está dispuesto a alejarse de un proyecto fallido en atención a la “inversión” que se habría realizado por tantos años en la formalización. El legislador, entonces, estaría luchando para salvar el proyecto de la formalización cuando lo aconsejable, por todo lo indicado, es que cierre y abandone de manera definitiva el Reinfo e inicie uno nuevo. 

Análisis crítico de la decisión legislativa

La decisión del Congreso de ampliar el Reinfo hasta el 2026 incurre en una deficiente motivación legislativa, no existe, pues, legitimidad para la ampliación. No se advierte que se haya realizado un análisis costo-beneficio ni una evaluación seria de los resultados que justifiquen la prórroga, no existe evidencia empírica a favor, sino en contra. Así las cosas, la medida parece responder a presiones coyunturales y a una lógica de postergación del problema, que puede explicarse a través de la falacia de los costes irrecuperables: la renuncia a abandonar un proyecto fallido debido a la inversión realizada en el pasado.

Si se tiene en consideración la teoría de la regulación, se advierte que una ley que se prorroga reiteradamente sin cumplir sus objetivos pierde legitimidad y eficacia. Por tanto, la ampliación del Reinfo, sin razones válidas, consolida un régimen de excepción permanente, que resulta incompatible con una política pública orientada al desarrollo sostenible y al fortalecimiento institucional.

Conclusiones

1. El Reinfo ha fracasado como mecanismo de formalización minera, al no haber logrado incorporar efectivamente a los operadores a la legalidad ni reducir la minería ilegal.

2. La ampliación de su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2026 carece de sustento empírico y reproduce los riesgos legales, ambientales, sociales y penales ya identificados, y que no han sido considerados por el legislador.

3. La decisión legislativa debilita la seguridad jurídica, la protección ambiental y la eficacia de la política criminal frente a la minería ilegal.

4. La prórroga del Reinfo posterga injustificadamente la adopción de una reforma estructural del régimen de la pequeña minería y minería artesanal. 

Recomendaciones

1. Concluir las prórrogas sucesivas del Reinfo y establecer su cierre definitivo bajo reglas claras y plazos perentorios.

2. Diseñar una nueva Ley MAPE basada en evidencia empírica –evitará incurrir en la heurística de disponibilidad–, con enfoque territorial, ambiental y de lucha contra la minería ilegal, el crimen organizado y la delincuencia en general.

3. Fortalecer la fiscalización ambiental y las fiscalías especializadas, y así evitar que registros administrativos sean utilizados como mecanismos de encubrimiento de actividades ilícitas.

4. Incorporar una matriz de gestión de riesgos como herramienta central de la política pública minera, la que debe estar orientada a la prevención y mitigación de impactos negativos de la futura formalización.

Bibliografía

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